2017年4月25日至5月18日老挝第8届国会第三次会议在首都万象召开，老挝总理通伦在会上对政府在2016年第四季度和2017年第一季度所做的工作做了回顾，并指出政府在打击毒品犯罪、逮捕毒枭、摧毁贩毒网络等方面的举措得到公众响应和支持。但贩毒只是老挝面临非传统安全威胁的一部分，在老挝这块土地上，还时时存有历史遗留的未爆炸弹的威胁，蝗灾、水灾以及流行和传染疾病等也从未忘记光顾这块土地。虽然老挝政局稳定，投资老挝面临的传统安全风险较低，但面临的非传统安全风险却日益凸显。

本文站在“一带一路”倡议背景下，先将投资老挝面临的非传统安全风险分成两类，一类是未爆炸弹威胁、跨国跨境犯罪、社会安全、公共卫生安全以及贫穷、腐败等在老挝原本面临的非传统安全问题；另一类是实施“一带一路”倡议项目过程中所产生的诸如环境污染、利益分配不均等类型的非传统安全问题，然后分析了这些风险对 “一带一路”倡议实施可能带来的影响，并提出风险应对原则及策略，最后阐述“一带一路”倡议下中老合作共同应对非传统安全的意义。

一、“一带一路”倡议下投资老挝面临的非传统安全风险类别

东南亚国家是我国企业对外投资的重要目的地，也是“一带一路”建设的重点和优先方向，吸引了超过中国对“一带一路”直接投资的一半。2015年，中国对该区域直接投资流量创历史最高值，首次达到146.4亿美元，占“一带一路”相关区域投资流量的比例为77.24%。 老挝在“一带一路”建设中的区域地理优势日益凸显，是连接中国与东南亚其他国家的最佳陆路通道，在“一带一路”相关国家中，位列吸引中国直接投资最多的国家之列。

随着“一带一路”建设的推进，“一带一路”倡议面临的风险成为研究的热点，尤其是国别风险。从老挝安全威胁来源来看，老挝国内政治稳定，人民革命党执政多年，国内具有合法性，民众的拥护度相对较高，对内能实施有效统治，民族相对融合，投资老挝面临的传统安全风险较低，但面临的非传统安全风险却日益凸显，不但经济和金融安全问题日益突出，社会安全风险上升，环境问题也日益严峻，自然灾害和公共卫生安全事件更是频频发生，贫穷、腐败等社会问题依旧严重。以蝗灾为代表的自然灾害和以疟疾为代表的公共卫生安全问题以及以未爆炸弹为潜在威胁的各类非传统安全都在威胁着老挝国家、社会和人民的生命财产安全。这些因素各自以不同的程度和方式影响着“一带一路”倡议在老挝的实施。故而“一带一路”倡议在老挝实施面临的最大安全威胁不是来自政局变动、民族分裂以及境外势力颠覆、大规模的武装入侵和军事冲突等传统安全威胁，而是来自更复杂、更隐蔽和更不可预测的非传统安全威胁，尤其是以自然灾害、贫穷、腐败、公共卫生安全、贩毒、跨国跨境犯罪等为主的非传统安全问题以及未爆破炸弹这一老挝独有的但却时刻威胁着老挝民众生命财产安全的非传统安全威胁。

除了老挝原本面临的非传统安全风险外，投资老挝，本身还会产生环境污染、利益分配不均等问题。因而“一带一路”倡议下投资老挝面临的非传统安全应该可以分为两类，一类是未爆炸弹威胁、环境及气候变化以及跨国跨境犯罪等老挝原本面临的非传统安全类型；另一类是在实施“一带一路”倡议过程中所产生的诸如环境污染、利益分配不均等类型的非传统安全问题。

（一）老挝原本面临的非传统安全问题与威胁

综合老挝国内实情及国际环境，当前老挝社会面临的主要非传统安全问题及威胁可以分为以下五类。

1.承受未爆炸弹威胁

虽然老挝国内没有内战，政局稳定，但因未爆炸弹的存在，老挝民众每天都生活在没有硝烟却随时都威胁着人们生命和财产安全的战场上。

二十世纪60年代至70年代（1964年至1973年）越战期间，美国进行秘密战争，在老挝境内投下2.7亿枚集束炸弹，其中三分之一的弹药均未爆炸，战争结束后的今天，老挝依然深受未爆炸弹的危害，持续有居民触弹伤亡事件发生，老挝是世界上受美国遗留的未爆炸弹影响最严重的国家。老挝副总理阿桑·劳里曾在会议上说，未爆炸弹一直给老挝人民带来伤亡，它使原本可用于农业、工业、旅游和基础设施建设的土地受到污染，是社会经济发展的障碍 。

未爆炸弹曾经每年会造成高达300人的死亡数字，时至今日，虽然死亡人数有所下降，但每年也有大约50人因未爆炸装置死亡或致残。未爆炸弹仍在时刻威胁着当地人的生命安全，且越来越多的儿童成为受害者。

未爆炸弹对老挝的伤害远非伤亡数字可以概述，其最大的伤害是心灵的创伤，是时时刻刻处于一种不安全环境中的恐惧感，爆炸既可能发生在未爆炸弹的运输、拆除和销毁过程中、也可能发生在村民在田间劳作的过程中。小孩因为玩耍，农民因为耕作或者只是沿着小道行走一下，都可能丧命或致残。2016年9月17日，老挝Thong村的两名男子砍树建房时，因移动了地上的木材引爆了埋在地下的炸弹。而9月18日，Nongbua村的两名男童在挖蟋蟀时触发了一个未爆炸的装置，也因此身亡。

未爆炸弹威胁着老挝人民的生存安全，影响着人民的生活质量，老挝总理在第71届联合国大会上将“生命安全从无爆炸弹开始”作为老挝实现可持续发展目标之一。

2.面临有组织犯罪尤其是毒品威胁

根据《联合国跨国有组织犯罪公约》等相关条约的规定，跨国有组织犯罪的主要类型为跨国洗钱、跨国贿赂、非法采掘自然资源和贩运野生动物、海盗行为、跨国贩运人口、偷运移民、非法跨国贩运武器、跨国贩毒、跨国网络诈骗等。 有组织犯罪是老挝也是东南亚国家面临的长期问题，脆弱的社会组织、贫困问题、政府腐败以及不健全的法制，都是有组织犯罪产生的根源。在这些犯罪中影响最严重的就是毒品问题。老挝地处世界三大毒品生产来源地之一的金三角地区，毒品生产屡禁不止。联合国毒品和犯罪问题办公室发布的报告显示，2014年，缅甸和老挝的罂粟种植连续第八年实现增长，总种植面积达到6.38万公顷，几乎是2006年时的3倍。2014年，缅甸和老挝共计生产鸦片约762吨，并利用走私得来的化学制品将其提炼成约76吨的海洛因，再走私至周边国家或其他地区 。外加贫穷、腐败和五国接壤，老挝还成为东南亚毒品最佳转运路线，也是毒品团伙藏匿之地，警方正在搜捕的第四大贩毒团伙，其领导人Usman Salameang被认为藏匿在老挝境内。

在对待贩毒问题上，一直以来，老挝都希望对毒品团伙采取强硬态度，本次国会在《刑法》修正案讨论时，议员最关注且最希望保留死刑的犯罪是贩毒。公众也对政府在打击毒品犯罪、逮捕毒枭、摧毁贩毒网络等方面的举措做出积极响应和支持。老挝警方也加大了打击毒品犯罪的力度，已经击垮了三大与老挝有联系的贩毒网络。

不仅如此，毒品交易也是东南亚国家共同面临的最大非传统安全挑战来源之一，每年在东南亚地区查获的毒品都创纪录，菲律宾总统杜特尔特在4月召开第30届东盟峰会上发出警告，表示东盟各国正面临足以摧毁东盟社会的严重非法毒品威胁，并呼吁东盟各国坚定政治意愿，团结一致共同打击毒品犯罪活动，足见毒品问题在老挝以及东南亚国家的严重程度及恶劣影响。

3.社会安全风险升高

近来，老挝社会安全风险上升，社会治安问题突出，不时发生抢劫、枪击和爆炸事件。中国公民仅在2016年的前几个月就遭遇了多起被袭事件。Maria Harrison于2016年4月在简氏防务周刊发文称，自2015年11月以来，针对载客车辆、中国承包商和老挝军方的系列袭击突出了老挝北部至少四个中心地区的安全风险上升了。尽管老挝军方和警方逮捕了部分（涉案）人员，但隆乍恩（Longchaeng）、阿努冯（Anouvong）、普坤（Phoukhune）、格西（Kasy）等县的商业、旅游业、采矿业以及建设工程在未来几个月仍然存在被袭击的风险。老挝北部的小规模武装袭击表明未来6-12个月恐怖主义风险的增加 。

由于发生了枪击和爆炸事件，各国使馆也因此发出警报提醒本国公民在老挝注意人身和财产安全。美国大使馆于2016年年初发出旅游警报并禁止其员工前往赛松本省旅游。韩国政府对老挝北部个别地区发布旅游安全蓝色预警，预警级别上调至“关注旅游风险”，且在随后几个月又因老挝政府军和武装部队之间发生过枪击战，决定扩大预警范围。中国驻老挝大使馆也多次提醒在老挝的中国公民注意加强安全防范。

4.爆发大规模的蝗灾、极端恶劣天气引发重大自然灾害

2016年4月新当选的老挝政府总理通伦·西苏里在国会会议讲话中强调自然资源丰富，且极少遭遇重大自然灾害是未来五年老挝发展中面临的机遇。但事实上，老挝是一个灾害较频发的国家，自然灾害不仅严重威胁到了老挝的粮食生产和安全，也影响到老挝总体经济增长和国家收入。

老挝属于热带季风气候，全年只分旱、雨两季。旱季容易引发干旱，雨季容易引发洪涝，同时由于气候变化，还面临有别的自然灾害问题，其中最严重的是蝗灾。

首先，旱灾。由于气候变化，老挝正面临越来越严重的旱灾，甚至有预测认为受干旱影响会造成老挝农业产量在2020年下降10%，到2050年时下降30%。根据联合国粮农组织和国际关怀组织，老挝有将近20万户家庭因干旱而面临粮食安全风险 。

其次，洪涝灾害。2017年5月受暴雨影响，老挝沙耶武里省Kaenthao县9个村庄大约19户家庭受灾，虽无人员伤亡，但造成60亿基普的财产损失。老挝万象省Kasy县的两个村庄，300栋房屋和377户家庭遭受洪水侵袭，100多公顷的稻田遭破坏，近100只家禽和家禽死亡报告。洪水还破坏了该地区的许多灌溉水渠和灌溉大坝。

万象省和沙耶武里省只是老挝受洪灾影响的一个缩影，老挝众多地区也遭受类似的洪涝灾害影响。

此外，蝗灾是老挝面临的另一自然灾害，最近几年几乎每年都发生，严重威胁着老挝粮食生产安全。2016年爆发的蝗灾蔓延并影响老挝10多个省份（总共17个省和1个直辖市），超过总省份的半数以上，造成勃拉邦省、华潘省和丰沙里省大约3710公顷的作物因蝗灾而被毁。2017年蝗灾再次爆发，华潘省近200公顷竹子遭到黄脊竹蝗的袭击。目前蝗灾正在老挝北部蔓延，已使受灾面积从200公顷增加到300公顷，且影响还在继续。

虫害的爆发、洪涝旱灾以及极端天气被认为是导致老挝粮食生产未能实现预期目标、2016年GDP增长不如预期和影响国家财政收入的主要原因 。

5.公共卫生安全问题突出

公共安全问题涉及老挝的主要包括两个方面，一个是流行性传染疾病，一个是食品安全和营养不良问题。

老挝地处热带，气候温暖潮湿，为流行性疾病的传播创造了条件，登革热、寨卡病毒、疟疾等流行性传染疾病不断挑战着老挝公共卫生安全，且老挝基础医疗设施差，医疗水平和防控手段严重不足。2015年，老挝共有36056人感染疟疾，两人死亡。2016年，16528人感染疟疾，1人死亡。虽然感染人数较2015年下降了54%，但耐药性病例在增加，2013年增加了10%，2015年增加了14%。尽管老挝卫生部致力于在2020年根除疟疾，但有关部门预测，如果没有适当的预防，老挝2030年前都可能无法根除疟疾。此外，老挝艾滋病毒/艾滋病感染人数不断上升，根据老挝防艾委员会(NCCA)报告称，老挝目前大约有11500名艾滋病病毒感染者，每年新增1000人 。

关于食品安全问题，过期商品和假冒产品屡见不鲜，据悉，老挝食品与药品部门与老挝工贸部联合每月一次定期检查市场上的商品，每次走访市场都会发现过期商品或假冒产品。

在营养不良方面，老挝仍然是东南亚地区营养不良率最高的国家，存在严重的营养不良问题。五岁以下的幼儿中，超过三分之一（35.6%）的幼儿长期面临营养不良问题 。且老挝全国营养不良水平差距巨大，万象市为16%而乌多姆塞省高达45%。根据世界卫生组织大会的一个评估，老挝有11个省的营养不良率大于或等于40% 。

老挝卫生部长和规划与投资副部长均在不同场合承认饥饿与营养不良仍是老挝面临的一个巨大挑战，认为消除营养不良是老挝实现可持续发展的关键。

6.贫穷、腐败等社会问题严重

2016年老挝国内生产总值132.7亿美元，人均GDP2000多美元， 属于中等低收入国家，财政收入不足，赤字及负债严重，根据世界银行发布的2017年老挝经济观察报告，2016年老挝赤字占GDP6.2%，公债增加到GDP的68% 。2016年老挝贫困家庭数量76318户，相当于老挝家庭总数的6.56% 。贫困人口占比达30%，减贫是老挝的国家发展目标之一。

老挝不仅贫穷，腐败极其严重，根据从事反腐败研究的非政府组织—“透明国际”的数据，老挝2016年的清廉指数在全球176个国家中排名第123位，属于“腐败比较严重”的第三级。且过去5年中，老挝共有734件腐败案件，导致国家的损失超过48070亿基普 。大约有737名警察因为受贿或滥用职权被开除，1000多名警官违反了法律法规。老挝边防人员也不顾政府反腐指令，私自向过境人员收费且不开收据。行业贪污腐败和索贿受贿现象也是无处不在，基层尤为严重，在笔者编写的老挝周报，有读者留言说“老挝的腐败很开放，在老挝的中国人都深有体会，上到政府各个单位及个人，下到村长，直接开口要多少钱，不给钱就不给办事”。

贫穷与贪腐没有直接的联系，但是贪腐确实能让贫穷的国家变得更贫穷，造成法律法规执行不灵，影响投资环境，危害社会发展。联合国毒品与犯罪问题办公室在其主页上明确提出，腐败是阻碍经济和社会发展最主要的因素之一。老挝的贪腐严重扰乱国家经济和社会的正常发展，许多投资商为了能尽快获得各种许可证、办理易腐货物的进口与通关而进行寻租行为。且腐败滋生犯罪，如涉黑、涉毒犯罪与权力腐败相勾连，则会严重危害国家安全和社会稳定。新近落网的老挝毒枭Xaysana据称就是利用老挝的腐败，从缅甸购买甲安菲他明后，南下经由泰国将毒品运往马来西亚以及其他国家和地区 。

（二）“一带一路”建设过程中引发的非传统安全风险

“一带一路”建设过程中所产生的诸如环境问题、利益分配纠纷等的非传统安全风险是研究投资目的国安全风险时最容易被遗忘掉的，但这一类风险却真实存在，而且处理不好不仅带来冲突，也会影响到项目所在国的民众对项目的认同。例如，在非洲某国，一家中国公司在使用政府提供的料场用地时，挖过地界30多米，与村民发生冲突，200多民村民手持步枪、冲锋枪和棍棒，与中国员工发生了暴力冲突，最终造成十几名中国员工受伤 。

七年前在老挝开辟香蕉种植园的中国投资者，因大量使用化肥农药，对土壤、水源等环境及蕉农的健康造成严重影响而被老挝政府于2016年下令禁止辟建新的香蕉园。尽管这些年来，老挝香蕉出口额增长了十倍，香蕉作物荣登老挝出口农产品榜首，成为老挝2016财年上半年最大的出口收入来源，但由于香蕉种植大量使用化肥，对环境及蕉农健康造成严重影响，政府已颁布命令禁止新增香蕉种植面积，同时要求各省严格执行。中国在老挝的香蕉种植园因环境及健康问题失去吸引力，香蕉种植园主被迫将种植重心转移到其他国家，这不仅让投资商倍感挫折，也给了境外媒体抹黑中国的机会。同时因为香蕉园使用了大量的化学物质，造成一些市民因为担心香蕉含有有毒化学物质而不敢吃香蕉，令消费者不满。

虽然“香蕉种植风波”和“一带一路”倡议之间没有直接联系，但不可否认的是因为使用农药问题而造成环境污染以及由此产生的系列相关问题导致老挝政府暂停了香蕉园的扩张计划，这对前往老挝的投资者提出了确保环境健康、规避环境风险的要求，提醒“一带一路”投资企业避免造成像“中国香蕉潮”这样的困境。

中老“一带一路”合作项目主要集中在能源资源、基础设施建设以及工程承包等领域的大型项目，投资这些项目，不仅要征用土地，还要使用大量的生产建设物资，这些物资的来源，材质，运输以及征地补偿等等都会给当地居民的生活和环境带来直接影响，这些问题不一定带来风险，但处理不当则会成为风险甚至危机，因而需要投资者做好社会和环境影响评估。尤其是这一类项目产生的非传统安全风险与“一带一路”直接相关，处理不好，不仅仅是影响进程，更是影响民众对“一带一路”的认同。

二、非传统安全对“一带一路”倡议在老挝实施的可能影响——提升投资风险，对项目的推进、成果的收获和公众的认同 等带来影响

老挝政局稳定，非传统安全风险是”一带一路“建设在老挝面临的最主要安全威胁来源。与东南亚其他国家，像泰国、马来西亚、菲律宾面临恐怖袭击，且存有极端组织，缅甸面临长期内战和难民问题，国内政治矛盾突出等带有大量人员伤亡和严重后果且短时内即可带来极高安全威胁的风险类别不同，老挝面临的非传统安全风险类别主要来自社会和民生方面，归根结底是社会发展也就是贫穷问题。相较于别的东南亚国家，“一带一路”倡议在老挝面临的风险要低于其他国家，在风险层次上属于低风险，但安全风险相对较低并不表明投资老挝就是安全的。所有老挝面临的非传统安全威胁对“一带一路”在老挝的实施都是一种风险和问题存在。因为非传统安全具有扩散性、动态性以及相互关联性等内涵和特点，发生在某一领域的问题会引发其它领域的危机和破坏效应，甚至在一定条件下，有些非传统安全问题可能演变为传统安全问题。虽然风险和问题存在并不必然导致成为“一带一路”战略的威胁、甚至是危机，但是处理不好便可上升为威胁甚至于危机。

老挝国家贫穷，经受未爆炸弹威胁，毒品问题严重，社会公共安全风险上升，登革热、疟疾等流行性疾病和自然灾害多发。这些非传统安全风险有的具有暴力性，有的具有突发性、有的有跨国性及多样性等特征，它们的共性是具有破坏性。

社会安全风险的升高，尤其是多次发生针对中国公民的袭击事件，给“一带一路”战略带来潜在的社会安全风险，增大了施工项目或工程成为袭击对象和作案目标的风险，一旦在施工工程中遭受袭击，则会造成不可估量的财产及人身安全损失；老挝经济水平发展低下，财政能力有限，赤字严重，负债较高，偿还债务能力低下对在老挝顺利实施合作项目和拓展市场空间带来风险。腐败则会造成办理各类投资许可证、货物的进口与通关等的不便；自然灾害频发则会直接影响施工进程，带来无法预知的非传统安全风险；食品安全、流行疾病等公共卫生安全轻则可能会对施工人员的身体健康造成影响，对企业的正常运作产生不利影响，重则造成企业投资项目中断，被迫撤出员工。

这些不仅仅是关涉老挝的非传统安全问题和影响工程安全施工的重要因素，提升了投资风险，对“一带一路”倡议的推进工作带来影响，掌控不好，则会影响“一带一路”成果的收获，尤其中老之间大型投资项目多，固定资产投资规模大，且周期较长，一旦发生损失代价大。（未完待续）